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5. September 2013 / AL

Ursachen der Eurokrise – Teil 1: Kein geeigneter Währungsraum

„Der Euro wird kommen, aber er wird keinen Bestand haben.“
Alan Greenspan, damaliger Chef der US-Notenbank, 1997

„Der Euro ist der Triumph eines Symbols über die Substanz.“
Paul Krugman, US-Wirtschaftswissenschaftler, 2001

Nach all der bisherigen trockeneren Materie ist es höchste Zeit für einen Artikel über ein interessantes aktuelles Thema, und was würde sich da besser eignen als die Eurokrise? Natürlich sind die Ursachen der Eurokrise zu komplex für einen einzelnen Artikel, weswegen es eine Serie von Artikeln werden soll. Diese Artikel werden nicht alle hintereinander kommen – es fehlen noch einige Grundlagen – aber ich möchte immer mal wieder einen Artikel zu diesem Thema einschieben.

Die Eurokrise kam mit langer Ankündigung: Bereits als 1992 im Vertrag von Maastricht die Details zur Einführung des Euro festgelegt wurden, bekamen EU-Politiker vor allem von US-Ökonomen einiges an Warnungen zu hören: Die Euro-Zone sei nicht gut geeignet für eine gemeinsame Währung, die Maßnahmen gegen eine Destabilisierung des Euro unzureichend. Inzwischen wissen wir, dass diese Ökonomen recht hatten – ein guter Grund, sich das Thema ihrer Warnungen genauer anzusehen.

Vor- und Nachteile einer Währungsunion
Die Vor- und Nachteile einer Währungsunion waren schon lange bekannt:

Der wichtigste Vorteil ist das Verschwinden der Wechselkursunsicherheit zwischen den Teilnehmerländern: Es gibt nur noch eine Währung, damit keine Wechselkurse mehr und somit weder Schwankungen durch realwirtschaftliche Effekte noch Ansatzpunkte für Währungsspekulation. Und auch für Wechselkurse mit anderen Währungsräumen verringert sich die Unsicherheit, da mehr von der Währung gehandelt wird und Spekulanten damit auch mehr Geld brauchen, um die Wechselkurse zu beeinflussen. Zudem fallen Aufwand und Gebühren für den Währungsumtausch weg, was einerseits Kosten vermindert und andererseits für mehr (sinnvollen) Handel sorgt.
Diese Faktoren spielen dann eine große Rolle, wenn die Länder viel Handel miteinander treiben: Je mehr Geld hin- und hertransferiert wird, desto mehr geht der Realwirtschaft für Umtauschgebühren verloren. Außerdem macht die Unsicherheit künftiger Wechselkurse es für Unternehmen erforderlich, entweder Gebühren für Absicherungsgeschäfte aufzubringen oder für den Fall von Verlusten durch Wechselkursänderungen mehr Geld in Reserve zu halten; Reserven sind aber Geld, das nicht nutzbringend investiert wird. Auch dieser Effekt wird immer spürbarer, je mehr die beteiligten Länder Handel treiben.

Die größten Nachteile sind der Wegfall des Wechselkurses als Steuerungsinstrument und der Verlust einer eigenständigen Geldpolitik. Entwickeln sich die Warenpreise in zwei Ländern auseinander, z.B. weil die Produktivität oder die Löhne unterschiedlich stark steigen, fangen Wechselkursänderungen das wieder ab. In einer Währungsunion gibt es diese Möglichkeit nicht, so dass die Waren aus dem produktiveren/billigeren Land verstärkt gekauft werden, während das andere Land Marktanteile verliert. Auf Dauer bedeutet das für das zweite Land Instabilität durch steigende Schulden, wenn nicht beim Staat, dann bei Unternehmen und Privathaushalten.
Mit der Geldpolitik kann ein Land auf die Wirtschaftslage eingehen: Bei guter Konjunktur sind höhere Leitzinsen angemessen, bei schlechter niedrigere. In einer Währungsunion gibt es aber nur einen Leitzins für alle, unabhängig von ihrer konjunkturellen Situation.
Und sollte ein Staat Geld drucken wollen, um eine Krise zu bewältigen, kann er das nur, wenn er die Kontrolle über die eigene Währung hat. Die Zentralbank einer Währungsunion wird aber von allen Staaten gemeinsam kontrolliert, keiner kann alleine neues Geld schaffen. Somit können Staaten auch durch Schulden in ihrer Landeswährung zahlungsunfähig werden, wie wir das v.a. in Griechenland sehen.

Offensichtlich ist der Währungsraum umso geeigneter, je stärker die Vorteile und je schwächer die Nachteile zum Tragen kommen. Die Vorteile vergrößern sich mit steigendem Handelsvolumen: Je enger die Länder wirtschaftlich verflochten sind, desto interessanter ist eine Währungsunion. Um andererseits die Nachteile möglichst gering zu halten, muss sich die Wirtschaft der einzelnen Länder so entwickeln, dass erstens für alle eine ähnliche Geldpolitik angemessen ist und dass zweitens die Warenpreise nicht auseinanderlaufen. Außerdem muss man drittens einer Krise, die das Drucken von Geld nötig machen würden, entweder in jedem Land vorbeugen oder einen Notfallmechanismus einrichten, der ein Krisenland zu angemessenen Bedingungen mit frischem Geld versorgen kann.
Fast die Hälfte des Außenhandels der Euroländer findet mit anderen Euroländern statt. Die Länder der Eurozone sind also wirtschaftlich so eng verflochten, dass der Vorteil einer Währungsunion groß ist. Sind aber auch die Nachteile klein genug? Gehen wir die Kriterien nacheinander durch.

Entwicklung der Warenpreise
Eine gleiche Entwicklung der Warenpreise (also der Inflationsraten) bedeutet letztlich eine gleiche Entwicklung der Löhne im Verhältnis zur Produktivität, also der sogenannten Lohnstückkosten (Lohnkosten pro hergestelltes Produkt). Warum ist das so?
Die Entwicklung der Warenpreise ist an vier Faktoren geknüpft: Materialkosten, Arbeitskosten, Produktivität und Marktsituation. Wenn nicht gerade hohe Handelsbarrieren existieren, was in einer Währungsunion nicht der Fall sein dürfte, sollten sowohl die Materialkosten als auch die Marktsituation sich in den beteiligten Ländern gleich entwickeln. Damit bleiben zwei Faktoren übrig: Arbeitskosten und Produktivität. Diese Arbeitskosten im Verhältnis zur Produktivität, eben die Lohnstückkosten, sind der wesentliche Faktor für die Preisentwicklung von im Währungsraum hergestellten Waren.

Entwickeln sich die Löhne in verschiedenen Regionen gleicher Währung auseinander, wird das teilweise durch Mobilität ausgeglichen: Einige Arbeitnehmer ziehen dorthin, wo es höhere Löhne gibt, einige Unternehmen ziehen in Niedriglohngebiete, und dadurch nähern sich die Arbeitslosenquote und Lohnniveau der Regionen wieder an. Im Unterschied zu anderen Währungsräumen weist aber die Eurozone hohe Sprach- und Kulturbarrieren zwischen den Mitgliedern auf, außerdem unterscheiden sich Gesetze und Sozialversicherungssysteme stärker. Schon deshalb bleiben Arbeitnehmer und Unternehmen eher im gleichen Land; Studien zufolge ist auch die Mobilität innerhalb der einzelnen Eurostaaten schwach, was vermuten lässt, dass entweder die Kosten für einen Umzug höher oder der Nutzen geringer ist als in den USA. So oder so, der Ausgleichmechanismus ist deutlich schwächer, was den Staat stärker in die Pflicht nimmt, Produktivität oder Löhne zu beeinflussen.

Die Produktivität lässt sich v.a. durch Unternehmensrecht über die Bürokratiekosten beeinflussen (die ja auch die gesamtwirtschaftliche Produktivität beeinflussen), aber dieser Einfluss ist begrenzt, wirkt langsam und ist ungenau. Einfluss nehmen kann der Staat aber auf die Lohnpolitik, zum einen, da er selbst Arbeitgeber ist und damit die Preise am Arbeitsmarkt beeinflusst, zum zweiten durch gesetzliche Regelungen wie verbindliche Tarife, die Höhe des Arbeitslosengeldes oder eines gesetzlichen Mindestlohns. So hat in Deutschland der Staat Ende der 1990er und in den 2000ern großen Einfluss auf das Lohnniveau ausgeübt – erst durch die geforderte Lohnzurückhaltung im Bündnis für Arbeit und dann durch den Umbau des Arbeitslosengeldes (Sozialhilfeniveau = Hartz IV nach spätestens einem Jahr).

Die Staaten einer Währungsunion können die Preise prinzipiell auch durch die Steuern beeinflussen, allerdings würden häufige Änderungen für Unternehmen die Planbarkeit verschlechtern und damit einen der Vorteile der Währungsunion ganz oder teilweise zerstören. Zudem dürften solche Änderungen auch politisch schwer vermittelbar sein, weswegen dieser Weg nicht realistisch sein dürfte (und tatsächlich wird er meines Wissens nirgendwo auf der Welt angewendet). Allerdings sollten die Steuersysteme nicht zu unterschiedlich sein, da sonst Abweichungen in Konjunktur oder langfristiger Wirtschaftsentwicklung verstärkt werden können.

Fazit: Die Eurozone ist aufgrund geringer Mobilität in Sachen Preisentwicklung kein guter Währungsraum und daher zum Erreichen einer ähnlichen Entwicklung der Warenpreise (= Inflation) auf Absprachen zwischen den Ländern angewiesen. Ein Blick auf die Inflationsraten der Euroländer zeigt, dass eine solche Absprache nicht gelungen ist – in den heutigen Krisenländer Südeuropas stiegen die Preise zwischen 1999 und 2010 knapp 10 % stärker als der Zielinflationswert, in Deutschland fast 15 % weniger.*

Geldpolitik und konjunkturelle Entwicklung
Konjunkturelle Schwankungen wirken sich nie auf alle Bereiche gleich aus. Der Zusammenbruch der Dotcom-Blase 2000 zum Beispiel hat IT-Unternehmen deutlich härter getroffen als den Maschinenbau. Und da Menschen immer essen müssen, sind Nahrungsmittelkonzerne von der Konjunktur tendenziell weniger betroffen als die Hersteller von Mittelklassewagen. Wenn zwei Staaten also eine möglichst ähnliche Konjunkturentwicklung haben wollen, sollten sie am besten ähnliche Produkte herstellen oder zumindest beide eine breite Produktpalette haben. Baut aber zum Beispiel das eine Land hauptsächlich Transportschiffe und das andere Land hauptsächlich Computer, werden beide von Konjunkturschwankungen meistens unterschiedlich hart getroffen werden und daher eine unterschiedliche Geldpolitik brauchen. In einer Währungsunion gibt es aber nur eine Geldpolitik für alle – der Leitzins wird also zwangsläufig für das eine Land zu hoch oder für das andere zu niedrig sein; oder man wählt einen Mittelweg, der allerdings beide Länder schmerzen wird.

Das Problem lässt sich durch einen starken Sozialstaat, der die Konjunkturschwankungen abschwächt, etwas verringern, als Lösung reicht das allerdings nicht aus. Einen ähnlichen oder gleichen Konjunkturverlauf kann man nicht erzwingen. Allenfalls ist es möglich, die Konjunktur im momentan schwächeren Land durch höhere Staatsausgaben zu befeuern, während das gerade bessergestellte Land sich in dieser Hinsicht zurückhält. Das ist auf Dauer aber nur realistisch, wenn es z.B. einen Fonds für Konjunkturausgleich gibt, in den Steuereinnahmen des zur Zeit bessergestellten Landes fließen, um das gerade schwächere Land zu unterstützen. Eine andere Alternative wäre ein Staatenfinanzausgleich, der allerdings weniger konjunkturausgleichend wirkt.

Die Länder der Eurozone haben allerdings recht unterschiedlich ausgerichtete Volkswirtschaften in puncto Produktpalette, Betriebsgröße und Anfälligkeit für z.B. schwankende Rohstoffpreise; gleichzeitig fehlt der Eurozone ein Mechanismus, um konjunkturelle Unterschiede zwischen den Ländern auszugleichen. Die Geldpolitik wird daher selten für alle Länder ähnlich geeignet sein: So war beispielweise um 2002/03 herum der Leitzins niedrig, da die deutsche Wirtschaft sich schwach entwickelte, während er für die damals boomenden Volkswirtschaften Spaniens und Irlands deutlich höher hätte sein müssen, um eine konjunkturelle Überhitzung zu verhindern.

Frisches Geld in der Krise
Ein Land, das die Kontrolle über seine Währung durch Eintritt in eine Währungsunion abgibt, verliert damit auch die Kontrolle über ein wertvolles Sicherheitsnetz: Die Zentralbank als „lender of last resort“, also als die Institution, die in jeder Krise noch Geld bereitstellen kann. Benötigt wird eine solche Institution im Fall einer Krise der Banken oder der Staatsfinanzen.

Eine komplett zahlungsunfähige Bank ist ein ernstes Problem: Ihre Kunden kommen bis auf weiteres nicht an ihr Geld heran und können dadurch eventuell ihren Verpflichtungen nicht nachkommen. Gerade für Unternehmen kann das den Ruin bedeuten, da sie auf einmal ihre Rechnungen nicht zahlen können, obwohl ihre Bilanzen eigentlich solide sind.
Unter Umständen fürchten nun auch Kunden anderer Banken um ihre Einlagen und versuchen, sie so schnell wie möglich abzuheben (sog. „Bank Run“); da Banken solche kurzfristigen Einlagen nutzen, um langfristige Kredite zu vergeben, und somit nicht alles Geld sofort verfügbar haben, können sie durch einen Bank Run ebenfalls zahlungsunfähig werden, selbst wenn der Wert ihrer Forderungen ihre Schulden übersteigt. Im schlimmsten Fall werden durch die Panik Zahlungsverkehr und damit Wirtschaftsleben schwer gestört oder zeitweise lahmgelegt.

Im Interesse aller Wirtschaftsteilnehmer sollte der Staat daher versuchen, die Bank zahlungsfähig zu halten, auch wenn sie am Ende geschlossen und abgewickelt werden muss (wenn auch anders als bei den Bankenrettungen der letzten Jahre, aber dazu ein andermal mehr). Das Geld dafür kann der Staat eventuell an den Finanzmärkten aufnehmen; finden sich nicht genügend Käufer oder sind die geforderten Zinsen unbezahlbar hoch, muss aber die Zentralbank einspringen, um die oben beschriebenen Folgen abzuwenden. Verfügt der Staat über eine eigenständige Zentralbank, ist das kein Problem; ist er Teil einer Währungsunion, wird dieser Beistand unter Umständen verweigert, wie es in Zypern geschehen ist. Die größte dortige Bank konnte die kurzfristigen Verluste durch den Schuldenschnitt auf griechische Staatsanleihen nicht ausgleichen und die EZB weigerte sich, Geld in erforderlicher Höhe bereitzustellen. Die Bank wurde zahlungsunfähig, Einlagen über 100.000 € wurden eingefroren, und einige Unternehmen standen vor dem Ruin.

Was für Banken gilt, gilt für Staaten in noch weit höherem Maße: Funktionieren aus Geldmangel die staatlichen Institutionen nicht mehr, ist der Schaden für Wirtschaft und Gesellschaft immens. Banken können schließen, ihr Besitz kann verkauft werden, ihre Mitarbeiter können anderswo arbeiten; bei Staaten sieht das anders aus, denn sowohl Staatsgebiet als auch Bürger bleiben bestehen und auf öffentliche Einrichtungen wie Polizei, Schulen, Wasserversorgung oder Krankenhäuser angewiesen. Staaten müssen also unbedingt handlungsfähig bleiben, auch wenn der Markt für Staatsanleihen ihnen kein Geld geben will oder unbezahlbare Zinsen verlangt (und beides ist keineswegs immer begründet, aber dazu ein andermal mehr). In solchen Situationen muss die Zentralbank einspringen können, um die akute Krise abzuwenden.

Die Maastricht-Kriterien
Nachdem ich die Anforderungen an einen Währungsraum aufgezählt (und hoffentlich überzeugend begründet) habe, wenden wir uns den sogenannten Maastricht-Kriterien für die Eurozone zu, um sie mit diesen Anforderungen zu vergleichen.

  • Ein Beitrittskandidat muss mindestens zwei Jahre ohne Abwertung und ohne größere Wechselkursschwankungen (15 % Bandbreite) an einem bestimmten Wechselkurssystem teilgenommen haben.

Diese Regelung ist natürlich sinnvoll, da es zumindest im Ansatz überprüft, ob der Wechselkurs im Handel zwischen dem Beitrittskandidaten und der Eurozone als Steuerungsmechanismus nötig und der Beitritt somit eine schlechte Idee ist.

Für bereits beigetretene Länder gilt:

  • Die Inflationsrate darf nicht mehr als 1,5 % über derjenigen der drei preisstabilsten Länder liegen.
  • Die Staatsschulden dürfen 60 % des BIP nicht überschreiten.
  • Das jährliche Haushaltsdefizit des Staates darf 3 % des BIP nicht überschreiten.
  • Der Zinssatz langfristiger Staatsanleihen darf nicht mehr als 2 % über dem der drei preisstabilsten Länder liegen.

Das Inflationskriterium geht in die richtige Richtung (Inflationsrate = Entwicklung der Warenpreise), bleibt aber auf halber Strecke stehen. Zum einen sind 1,5 % Abweichung pro Jahr alles andere als harmlos, wenn sie mehrere Jahre nacheinander in die gleiche Richtung auftreten. Zum anderen wird nur eine zu hohe Preisentwicklung bestraft, nicht aber eine zu niedrige, da die Länder mit der niedrigsten Preisentwicklung den Referenzwert bilden; das gilt auch im Fall einer Deflation, die aber genauso wenig Preisstabilität bedeutet wie eine Inflation, und die für die Wirtschaft sogar deutlich schädlicher ist (und hier sind sich die Ökonomen ausnahmsweise mal einig). 2010 lag der Mittelwert der drei Länder mit der niedrigsten Preisentwicklung bei -0,5 %, also galt eine Inflation von mehr als 1 % als Verstoß gegen die Maastricht-Kriterien. Das Inflationsziel der EZB liegt hingegen bei 2 %.
Fazit: Halbwegs sinnvolles Konzept, Umsetzung miserabel. Eine Maximalabweichung vom Inflationsziel der EZB wäre sinnvoller, mit einer Zusatzregel, die ständiges Abweichen in eine Richtung verbietet.

Der Obergrenze für Staatsschulden wie auch der Defizitgrenze liegt die monetaristische Sichtweise zugrunde, Staatsschulden würden oft über frisches Geld von der Zentralbank finanziert, damit die Geldmenge erhöhen und dadurch die Inflation anheizen. Wie im Artikel über Inflation beschrieben ist diese Ansicht falsch; sie war allerdings bei Festlegung der Maastricht-Kriterien sehr in Mode (und ist es teilweise immer noch).
Durch die Verschuldungsgrenze soll in auch vermieden werden, dass Mitgliedsstaaten wegen hoher Schulden den Zugang zum Staatsanleihenmarkt verlieren; denn dann würden sie frisches Geld von der Zentralbank benötigen, was die Geldmenge vergrößert und damit angeblich für mehr Inflation sorgt.
Fazit: Insgesamt überflüssig, eher schädlich. Kann leichtfertigen Umgang mit den Staatsfinanzen unattraktiv machen, dürfte aber häufiger sinnvolle Investitionen des Staates verhindern.

Die Zinsregel für Staatsanleihen geht ebenfalls fälschlicherweise von einem direkten Zusammenhang zwischen Verschuldung, Zinshöhe und Inflation aus. Zudem wird der Zinssatz für Staatsanleihen von Märkten bestimmt und ist von den Staaten selbst nur eingeschränkt beeinflussbar. So erhöhen steigende Zinsen die Kosten der Verschuldung, verschlechtern damit die Finanzlage des Staates, erhöhen damit das Risiko, dass die Schulden nicht bedient werden können, was wiederum die Zinsen erhöht. Da Staaten (wie übrigens auch viele Unternehmen) ihre Schulden in der Regel mit neuen Krediten zurückzahlen, kann der Anstieg der Verschuldungskosten auf Dauer dramatisch sein. Zusammen mit der Neigung der Finanzmärkte zu sich selbst verstärkenden Trends kann das die Zinsen ohne ausreichenden Grund stark in die Höhe schießen lassen.
Fazit: Völlig sinnlos.

Regel zu konjunkturellen Entwicklungen: Nicht vorhanden. Es existiert zwar ein Kohäsionsfonds, über den Gelder zu wirtschaftlich schwächeren Mitgliedern fließen, der ist allerdings am BIP gemessen deutlich kleiner als der deutsche Länderfinanzausgleich und keinesfalls ausreichend, um konjunkturelle Unterschiede abzufedern.

Regeln für frisches Geld in einer Krise: Kontraproduktiv. Banken werden von der EZB refinanziert, soweit deren Aufgabe, für reibungslosen Zahlungsverkehr und stabile Finanzmärkte zu sorgen, dies verlangt und zulässt, und falls die Bank als zahlungsfähig eingestuft wird. Staatensanleihen darf die EZB nicht „unmittelbar erwerben“, die direkte Versorgung eines Staates mit frischem Geld ist ihr also verboten, auch in einer Krise. Zwischen den Mitgliedsstaaten gibt es darüber hinaus eine Nichtbeistandsklausel, derzufolge weder die Währungsunion als Ganzes noch ihre einzelnen Mitglieder für die Schulden der anderen haften. Zugang zu frischem Geld im Krisenfall wird durch die Regeln also nicht erleichtert, sondern erschwert oder gar verboten.

Fazit
Die Eurozone ist von sich aus von kein geeigneter Währungsraum. Die Regeln der Europäischen Währungsunion lösen das betreffende Problem nicht ausreichend (Inflationskriterium, Kohäsionsfonds), sind überflüssig bis schädlich (Zinsregel, Schulden- und Defizitregel) oder sogar kontraproduktiv (kein direkter Kauf von Staatsanleihen, Nichtbeistandsklausel), um die Nachteile einer Währungsunion auszugleichen. Die Warnungen vieler Ökonomen waren berechtigt: Die Eurozone ist schlecht konstruiert, eine Krise des Euro war nur eine Frage der Zeit.

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* Der Ökonom Heiner Flassbeck hat als Abhilfe einen Fonds vorgeschlagen, in den Länder mit Inflation unterhalb des Inflationsziels der EZB Strafen zahlen müssen (weil sie durch Lohndumping unfaire Wettbewerbsvorteile erlangt haben), während Länder, die das Inflationsziel treffen, Bonuszahlungen erhalten. Länder mit höherer Inflation leiden ohnehin durch geringere Wettbewerbsfähigkeit.

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