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17. November 2014 / AL

Wie wirtschaftet der Staat?

„Jeder erwartet vom Staat Sparsamkeit im allgemeinen und Freigebigkeit im besonderen.“
Anthony Eden (1897-1977), britischer Politiker, u.a. Außenminister

„Der Staat und die (Bundes-)Länder müssen endlich lernen, wie Unternehmen zu arbeiten“, forderte Uli Hoeneß 2012 lautstark in Günther Jauchs Talkshow. Mit diesem Aufruf steht er in Unternehmerkreisen beileibe nicht allein da. Aber: Ist die Forderung angemessen oder werden hier Äpfel und Birnen verglichen?

Staaten und Unternehmen kalkulieren unterschiedlich
Bei einem Unternehmen ist die Aufgabe klar: Ziel eines Unternehmens ist es, für seine Besitzer oder Anteilseigner Gewinne zu erwirtschaften. Dafür soll jeder Bereich der Geschäftstätigkeit für sich betrachtet Ertrag bringen. Steckt ein Geschäftsbereich in den roten Zahlen, wird versucht, ihn durch Kostensenkung oder Ertragssteigerung in die Gewinnzone zu bringen. Gelingt das nicht in absehbarer Zeit, wird er geschlossen oder verkauft.

Auf Staaten übertragen wird dieses Prinzip sehr schnell absurd. Es mag auf den ersten Blick noch einsichtig erscheinen, die Einnahmen aus der Mineralölsteuer und der Kfz-Steuer in den Straßenbau und die Verhinderung von Umweltschäden durch die Abgase zu stecken. Aber darf die Tabaksteuer nur ausgegeben werden, um Raucherkrankheiten zu behandeln? Gehen Unternehmenssteuern nur in die Wirtschaftsförderung? Und auf der anderen Seite: Muss sich die Polizei ausschließlich aus Strafzetteln und Bußgeldern finanzieren? Wie erwirtschaftet die Bundeswehr ihren Etat? Und wenn Mecklenburg-Vorpommern mehr Geld vom Bund bekommt als es dorthin überweist, sollen wir es dann an ein anderes Land oder eine Gruppe Investoren verkaufen?

Eine Aufrechnung der Steuereinnahmen aus einem Bereich und der entsprechenden Ausgaben ergibt also nicht den geringsten Sinn. Der Staat besteuert Dinge, die entweder aus ordnungspolitischer Sicht teurer sein sollten, oder die er für angemessene Finanzierungsquellen erachtet (dazu ein andermal mehr). Und er gibt das Geld für Dinge aus, die er für gesellschaftlich sinnvoll erachtet oder die unternehmerisch betrachtet uninteressant, aber wichtig sind. Vieles, was heute unseren Alltag ausmacht und auch kommerziell genutzt wird, wäre ohne staatlich finanzierte Grundlagenforschung niemals entstanden. So basieren z.B. Computer, das Internet oder die Mobiltelefonie zum Großteil auf öffentlichen Forschungsprojekten; gleiches gilt für die neueste Generation an Krebsmedikamenten.

Auf die relative Verschuldung kommt es an
Häufig basiert die Forderung nach unternehmerischer Kalkulation allerdings auf der Forderung, der Staat solle nicht mehr ausgeben, als er einnehme – er solle keine neuen Schulden machen, besser noch die alten Schulden abtragen. Angela Merkel hat das als die Erkenntnis der schwäbischen Hausfrau gerühmt, an die sich einfach jeder halten müsse. An diesem Bild stimmt allerdings auch einiges nicht.
Denn sobald die schwäbische Hausfrau zur Häuslebauerin wird, liegt ihre Schuldenquote (Schulden in Prozent des Jahreseinkommens) gleichauf mit der fast aller Staaten der Welt. So liegt der Schuldenstand von Bund, Ländern und Gemeinden in Deutschland bei ca. 2147 Mrd € (Stand: Oktober 2014), denen gesamtstaatliche Einnahmen von ca. 777 Mrd. € pro Jahr gegenüberstehen.* Die Schulden betragen also drei Jahreseinkommen. Eine schwäbische Hausfrau, die mit deutschem Durchschnittseinkommen (41.000 €**) ein Häuschen für 150.000 € kauft und vorher 25% angespart hat, hat ebenfalls Schulden in Höhe von drei Jahreseinkommen – und niemand behauptet, sie handle verantwortungslos und zu Lasten ihrer Kinder. Die deutsche Staatsverschuldung, die als nackte Zahl schwindelerregend wirkt, ist also in Relation zum Einkommen des Staates recht moderat.

Unternehmen sind genausowenig ein geeignetes Beispiel für die Forderung nach der „Schwarzen Null im Staatshaushalt“. Denn der Unternehmenssektor Deutschlands erhöht seine Schulden Jahr um Jahr (von wenigen Ausnahmejahren abgesehen); wie im letzten Artikel beschrieben tut er das, um zu investieren und Sachkapital zu schaffen. Und da das jedes Jahr gebildete Sachkapital mehr Geld wert ist als die Neuverschuldung beträgt, handeln die Unternehmen damit auch vernünftig und nicht zu Lasten zukünftiger Bilanzen.

In Unterhaltungen kommt an dieser Stelle oft der Einwand: „Ja, aber die schwäbische Hausfrau hat jetzt ihr Häusle, das Unternehmen eine neue Fabrik – und was hat der Staat?“ Die Antwort ist einfach: Eine bessere Infrastruktur und dadurch auf Dauer eine stärkere Wirtschaft. Diese Infrastruktur – ebenfalls Sachkapital! – erben künftige Generationen an Steuernzahlern ebenso, wie sie die Schulden erben. Im Unterschied zu Unternehmen darf der Staat seine laufenden Kosten übrigens nicht durch Neuverschuldung decken: Schon 1969 wurde im Grundgesetz festgelegt, dass der deutsche Staat nur so viel an Schulden aufnehmen darf, wie er für Investitionen ausgibt. Die Möglichkeit, operative Verluste einzufahren, hat die Bundesrepublik also nicht (in vielen anderen Staaten ist das aber zulässig).
Oft wird zu der Regelung von 1969 eingewendet, der Staat müsse neben den Neuinvestitionen auch die zu erwartende Instandhaltung einkalkulieren, also den Wert seiner Investitionen um regelmäßige Reparaturkosten verringern, und erzeuge durch das Ignorieren dieser Regel zu hohe Neuverschuldung. Aber zum einen handhaben Unternehmen das auch nicht so – sie senken zwar jährlich den Wert der Maschinen in ihren Berechnungen (Abschreibungen), gehen dabei aber von einer Komplettabnutzung und Verschrottung der Maschinen aus, was auf Infrastruktur wie eine Straße nicht zutrifft. Und zum anderen soll die Infrastruktur ja einen Zusatznutzen u.a. in Form einer stärkeren Wirtschaft bringen, der von da an dauerhaft vorhanden ist und dessen Aufrechterhaltung dann aus laufenden Mitteln finanziert werden kann (ganz so wie die Reparaturkosten von Maschinen in Fabriken finanziert werden).

Der Staat muss die gesamte Wirtschaft im Auge behalten
Die stärkere Wirtschaft durch bessere Infrastruktur ist für den Staat von entscheidender Bedeutung. Denn anders als Unternehmen erzielt er sein Einkommen nicht durch den Verkauf von Waren oder Dienstleistungen, sondern er hat über Steuern Anteil an der Gesamtleistung der Volkswirtschaft. Dadurch ist der Staat der einzige Akteur in unserem Wirtschaftssystem, der nicht betriebswirtschaftlich, sondern volkswirtschaftlich denken und handeln muss. Er muss Angebots- und Nachfragepolitik in einer sinnvollen Balance halten, genauso wie Ausgabendisziplin und Investitionen, und dabei zum Teil sehr langfristig planen. Gelingt diese Balance nicht, schwächelt die Wirtschaft – und damit auch seine Einnahmen.

Zu beachten ist dabei, dass mit „Wirtschaft“ hier immer die gesamte Volkswirtschaft gemeint ist – und das schließt nicht nur Unternehmen ein, sondern alle und jeden, also auch Arbeitnehmer und Nicht-Erwerbstätige. Das bedeutet, das die Interessen des Staates für eine starke Wirtschaft weder nur mit den Interessen der Unternehmer noch nur mit den Interessen der Arbeitnehmer übereinstimmen. Ein Unternehmen will möglichst hohe Gewinne erzielen. Der Arbeitnehmer will möglichst hohe Löhne erhalten. Der Staat hat Interesse an einer Balance – zu niedrige Gewinne machen unternehmerische Tätigkeit uninteressant, zu niedrige Löhne schwächen die Nachfrage und damit die Wirtschaft.

Ein weiterer Unterschied zu Unternehmen ist die der unterschiedliche Lieferzeitpunkt: Der Staat liefert sein „Produkt“ nicht bei Zahlung aus, sondern geht in Vorleistung. Er stellt die Infrastruktur sofort zur Verfügung und nimmt das gesellschaftliche Nutzungsentgelt in Form von Steuern wieder ein. Da schwer bestimmbar ist, welches bisschen Infrastruktur die Wirtschaft wann wie sehr stärkt (speziell da das Netzwerk der Infrastruktur viel mehr nützt als die Summe seiner Teile), nicht jeder gleich viel Nutzen aus der Infrastruktur erzielt (für Unternehmen und ihre Anteilseigner lohnt die Zufahrtsstraße zur Fabrik viel mehr als für Otto Normalbürger) und nicht nur wirtschaftliche Aspekte berücksichtigt werden sollen, greift der Staat nicht auf Einzelabrechnung, sondern auf das bürokratisch weniger aufwändige System der Allgemeinbesteuerung zurück.

Das ist sinnvoll, aber hat einen psychologischen Nachteil: Die Nutzung der bereitgestellten Güter und die Bezahlung dieser Leistung liegen weit auseinander und werden nicht automatisch miteinander assoziiert. So entsteht leicht das Gefühl, der Staat nehme willkürlich und ungerechtfertigt einfach so das Geld der Bürger, weil er es kann. Wir sind gewohnt, dass Straßen, Bildungseinrichtungen, Polizei und Gerichte immer da sind und nehmen das quasi als „Naturzustand“ wahr. Die Abzüge auf der Gehaltsabrechnung oder nach eingereichter Einkommensteuererklärung empfinden wir als nicht damit verbundenes Ärgernis. Wer denkt schon beim Bezahlen der Steuern „so, jetzt hab ich wieder ein Jahr Infrastruktur mit allem drum und dran gebucht“ – auch wenn man sich sachlich verdeutlichen kann, dass eben das der Fall ist.

Ähnlich verhält es sich mit dem Problem der Verschwendung: Sowohl der Staat als auch Unternehmen vergeuden einen gewissen Prozentsatz des Geldes, den sie ausgeben. Erinnert sich noch jemand an die Fusion von Daimler-Benz und Chrysler? Laut Süddeutscher Zeitung wird geschätzt, dass dieser missglückte Versuch Daimler etwa 40 Mrd. € gekostet hat. Privatunternehmen arbeiten nicht von sich aus effizienter als der Staat (wie der Bundesrechnungshof nicht müde wird aufzuzeigen): Vergeudung von Staatsgeldern verärgert die Menschen aber mehr, denn wenn Unternehmen Geld vergeuden, ist das „deren Geld“, wenn der Staat es tut, ist es „unser Geld“. Das ist nicht unbegründet, aber man sollte sich vor Augen halten, dass es immer und überall zu Fehlern kommt, und dass das nicht nur eine „Staatskrankheit“ ist. Überlegen Sie sich einfach, welche Fehler das Unternehmen macht, in dem Sie arbeiten, oder wie es mit den Unternehmen aussieht, bei denen Ihre Freunde beschäftigt sind.

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* Dabei muss man zweierlei beachten:
1. üblicherweise wird die Verschuldung eines Staates in % des BIP und nicht in % der Staatseinnahmen angegeben, da die Tragfähigkeit der Schulden vom potentiellen Einkommen des Staates abhängt und sich das am BIP besser ablesen lassen kann
2. der in den Nachrichten meist genannte „Staatshaushalt“ bezieht sich nur auf den Bund, nicht auf Länder und Gemeinden; der Bund allein hat natürlich niedrigere Einnahmen, die Höhe der Staatsverschuldung wird aber meist für alle drei Verwaltungsebenen gemeinsam angegeben
** Medianeinkommen (die Hälfte hat mehr, die Hälfte weniger) eines Paares mit zwei Kindern

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